des finances
de la ville d’Asnières
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Fin octobre 2007, lorsque la Cour Régionale des Comptes a remis au premier magistrat de la ville, Manuel Aeschlimann, le rapport sur la situation financière d’Asnières, ce dernier avait alors plus d’un mois pour organiser une séance de Conseil Municipal extraordinaire afin de transmettre ce rapport à l’ensemble des élus, et le rendre ainsi public. Mais le maire d’Asnières en a décidé autrement : le rapport de la Cour des Comptes ne sera pas en possession des Asniérois avant la prochaine séance de Conseil Municipal qui aura lieu… après les élections municipales de mars prochain.
Qu’y avait-il donc dans ce rapport pour que le maire retarde sa publication au lendemain des prochaines échéances électorales ?
En matière de gestion des finances locales, les seules sources d’information dont disposent aujourd’hui les Asniérois sont les médias municipaux – journal municipal Asnières Infos, blog de la ville, communiqués de la mairie… -, qui ne sont pas neutres. La remise du rapport de la Cour des Comptes aurait donc été une véritable occasion pour les habitants de la ville d’avoir un état des lieux objectif et complet de la santé financière de leur municipalité, qui leur aurait permis de se faire une opinion neutre de la façon dont est gérée leur ville.
Ce dossier répond donc à un premier besoin des Asniérois : dresser un état des lieux et faire la lumière sur la gestion financière de la ville par la majorité municipale. Mais il serait trop facile de critiquer l’action municipale sans donner des explications détaillées et sans s’appuyer sur les chiffres et des études officiels, issus des budgets principaux et des comptes administratifs de la commune, retirés en mairie et disponibles pour certains sur le site internet du MINEFI. Afin de prendre la complète mesure des données financières de la ville, un comparatif avec la moyenne de la strate financière et quelques villes voisines ayant le même profil socio-économique qu’Asnières s’imposait. Asnières appartenant à la strate financière des communes ayant entre 50 000 et 100 000 habitants et qui n’appartiennent à aucun groupement fiscalisé, il devait en être de même pour les villes voisines entrant dans la comparaison. Les villes de Clichy et de Colombes répondant à ces critères, l’étude comparative portera donc sur les villes d’Asnières, de Clichy, de Colombes et sur la moyenne de la strate financière à laquelle appartiennent ces trois villes.
Cette analyse comparative se doit également de répondre à un
impératif : elle doit être accessible à tout public, et pas seulement à un
comptable expert en finances locales. Chaque thème sera donc abordé d’une
manière simple, compréhensible par tous, sans pour autant nuire à la qualité et
à la profondeur de l’analyse.
Si ce dossier a pour vocation d’informer objectivement les Asniérois, c’est avant tout en raison de ce constat général : la santé financière de la ville n’est pas bonne. En effet, la ville est endettée de près de 200 Millions d’Euros, soit plus de 2 600 Euros par habitant, contre environ 1 600 Euros pour la moyenne de la strate. De plus, comme la municipalité souhaite maintenir un niveau d’investissement important, et que la capacité d’autofinancement est relativement faible, la ville est obligée d’avoir massivement recours à l’emprunt (entre 10 et 25 Millions d’Euros par an) pour financer près des deux tiers de ses investissements (alors qu’une ville en moyenne finance moins du tiers de ses investissements par de nouveaux emprunts). En parallèle, comme l’annuité de la dette ne permet pas un remboursement du capital des emprunts de plus de 5 Millions d’Euros, la dette augmente inexorablement d’en moyenne 14 Millions d’Euros par an depuis 2001, alors que Clichy et Colombes sont parvenues dans la même période à réduire considérablement leur dette, et la faire passer sous la barre des 100 Millions d’Euros. Par ailleurs, les recettes fiscales sont largement en dessous de la moyenne des communes de la strate financière : le produit de la Taxe Professionnelle – relativement faible pour la 4ème commune la plus peuplée des Hauts-de-Seine – ne permet pas de compléter suffisamment les recettes des Taxes d’Habitation et Foncière qui ont pourtant augmenté de 42 % depuis 2001, contre moins de 25 % pour la moyenne de la strate. La ville se retrouve donc dans une impasse financière : la dette explose et ne cesse d’augmenter, les impôts locaux (Taxe d’Habitation et Taxe Foncière) sont de plus en plus lourds, alors que la ville n’offre pas le même niveau de service que la plupart de ses villes voisines.
Comment la ville en est-elle arrivée là ? Quels ont été les choix de la majorité municipale qui ont débouché sur ce bilan ? Pourquoi le produit de la fiscalité locale est-il si faible, alors que les impôts augmentent ? Pourquoi le produit de la Taxe Professionnelle est-il deux fois plus faible que la moyenne de la strate et près de trois fois plus faible qu’à Clichy, alors que des « grands noms » se sont installés sur le territoire de la commune, d’après les communiqués de la mairie ? Pourquoi l’autofinancement est-il si faible, alors que la mairie parvient pourtant à maitriser ses dépenses de personnel ? Pourquoi la municipalité dépense-t-elle beaucoup plus en frais de justice (plus de 3 Millions d’Euros cumulés depuis 2001) et en frais de communication (plus de 5 Millions d’Euros cumulés depuis 2001) que ses communes voisines ? Pourquoi la ville a-t-elle recours à des montages financiers particuliers (baux emphytéotiques administratifs) pour financer la construction de certaines écoles et parkings, alors qu’un investissement plus classique reviendrait beaucoup moins cher ? Pourquoi la ville ne rembourse-t-elle pas plus de 5 Millions d’Euros par an du capital de la dette, alors que l’annuité dépasse les 10 Millions d’Euros ? Pourquoi la santé financière de la ville est-elle si mauvaise alors que la mairie annonce un solde positif de 18 Millions d’Euros cumulés ? Voilà quelques exemples de questions auxquelles ce dossier permet de répondre.
Enfin, ce dossier apporte des éléments contradictoires à l’abondante communication à sens unique de la majorité municipale - communication composée de slogans et de chiffres judicieusement choisis. « Des taux toujours inférieurs aux moyennes nationale, régionale et départementale », « la dette publique bien maitrisée », « les sept principaux ratios d’études des finances locales sont toujours aussi bons », voilà pour quelques slogans. Concernant les données financières, la communication se focalise sur les taux mais pas sur le montant d’impôt payé par le contribuable (le rapport entre les deux n’étant pas proportionnel), ni son évolution dans le temps. Les communiqués de la majorité municipale insistent sur l’annuité de la dette, mais sans parler du montant, de l’évolution, ni de la durée de remboursement de la dette. Et il y a bien d’autres exemples. Les informations données par la municipalité sont donc partielles et orientées, elles ne permettent pas d’avoir une vision d’ensemble de la situation financière de la ville.
1. Introduction : quelques notions de base
1.3. La
présentation des comptes
2. Une fiscalité
locale en trompe-l’œil
2.1. Principe
du calcul de l’impôt
2.2. Un produit
d’impôts faible, dû à de faibles revenus de la Taxe Professionnelle
2.3. Une taxe
d’habitation élevée, malgré des taux faibles…
2.4. …et une
communication de la municipalité peu objective
2.5. Une Taxe
Foncière modeste mais en très forte augmentation
2.6. Conclusions sur le produit des impôts locaux
3. Le budget de
fonctionnement
3.2. Des
charges de fonctionnement excessives
3.3. Charges de
fonctionnement : Analyse macroscopique
3.4. Charges de
fonctionnement : Analyse microscopique
3.5. Conclusions sur le budget de fonctionnement
4. Des dépenses
d’équipement soutenues grâce à un recours excessif à l’emprunt
4.1. Des
dépenses d’équipements démesurées comparées aux faibles moyens
d’investissement
4.2. Des
ressources d’investissement faibles malgré un recours à l’emprunt excessif
4.3. La
communication de la mairie au sujet de l’investissement
4.4. Conclusions sur le budget d’investissement
5.1. Une dette en hausse régulière
5.2. Pourquoi la dette augmente-t-elle à Asnières ?
5.3. Un
remboursement en capital très faible pour de nouveaux emprunts très
élevés
5.4. Une
annuité aménagée et inquitante
5.5. Des durées
d’emprunts de plus en plus longues, des taux de plus en plus souvent
variables
5.6. Une
capacité de désendettement dépassant le seuil d’alerte
5.7. Que
communique la mairie au sujet de la dette ?
5.8. Une
politique de désendettement jamais adoptée, contrairement aux communes
voisines
5.9. Une dette
vertigineuse : Quels risques pour les contribuables ?
5.10. Conclusions sur la dette
6.1. Les
résultats comptables : un excellent bilan financier ?
6.2. Premier
point : des résultats bien plus faibles que la moyenne
6.3. Second
point : des résultats à comparer avec l’évolution de la dette
7. La stratégie de
communication sur les finances de la mairie
7.1. Une
communication très étendue
7.3. L’utilisation des recettes fiscales
7.7. La gestion
financière : comparaison des indicateurs/ratios
7.8. Conclusion
de la communication sur les finances de la commune
1. Introduction : quelques
notions de base
1.1. Moyenne de la
strate
Au dernier recensement de 2004, la ville d’Asnières comptait quelques 85 000 habitants. Une commune de cette taille ne se gérant pas de la même façon qu’un bourg de 5 000 ou 10 000 habitants, le MINEFI (Ministère de l’Economie et des Finances) a donc créé des strates de communes essentiellement en fonction de deux paramètres :
- leur taille en nombre d’habitants
- leur appartenance éventuelle à un groupement à fiscalité propre, c’est-à-dire le fait qu’elle se soit groupée en intercommunalité avec d’autres municipalités afin de gérer de façon commune certaines de ses responsabilités (voirie, traitement des ordures, etc.). Ce n’est pas le cas de la ville d’Asnières, aucune commune du Nord des Hauts-de-Seine ne fonctionnant en intercommunalité.
Asnières fait donc partie de la strate financière des communes de 50 000 à 100 000 habitants n’appartenant à aucun groupement fiscalisé.
1.2. Pourquoi comparer les finances
asniéroises avec celles de Clichy et de Colombes ? (et pas Gennevilliers ou
Courbevoie)
L’étude
compare les finances asniéroises avec la moyenne de la strate,
ainsi qu’avec les finances des villes de Clichy et de Colombes,
communes voisines appartenant à la même strate
financière qu’Asnières. Gennevilliers et
Bois-Colombes étant des communes comportant moins de 50 000
habitants, elles n’appartiennent pas à la même strate
qu’Asnières. Courbevoie, à l’instar de
Nanterre et de Neuilly, appartient à la même strate
financière qu’Asnières, mais
bénéficie d’une fiscalité tellement
avantageuse – du fait qu’elle tire profit de la taxe
professionnelle d’une partie des entreprises du territoire de La
Défense - que la comparaison serait faussée, car en
défaveur d’Asnières.
1.3. La présentation des comptes
Les budgets et les comptes
administratifs sont présentés en Euros. Or, comparer les comptes en Euros brut
d’une commune de 50 000 habitants et d’une autre de près de 100 000
habitants n’est pas toujours pertinent, car la première bénéficiera – entre
autre - de moins de ressources fiscales ou de moins de dotations et de
subventions de l’Etat que la seconde. Afin de faire une étude comparative
significative, il est nécessaire de ramener les montants en Euros par habitant.
Cette démarche consiste à diviser le montant en Euros brut des comptes par le
nombre d’habitant de la commune. Les analystes financiers prennent en compte le
nombre d’habitant établit lors du recensement de 1999, et non celui de 2004.
Ainsi pour Asnières, les montants bruts sont ramenés à l’habitant en les
divisant par 76 314 habitants, et non 85 000.
1.4. Les sources financières
Les sources financières qui ont permis de faire cette étude comparative sont :
1) le site internet du MINEFI : http://www.colloc.minefi.gouv.fr/colo_struct_fina_loca/comp_coll/comm.html , qui donne accès aux comptes individuels des communes (Budget principal depuis 2001, données consolidées depuis 2004)
2) les comptes administratifs de la commune d’Asnières-sur-Seine des années 2002 à 2005, disponibles à la mairie d’Asnières.
D’autres sources ont également été utilisées :
- le magazine municipal Asnières Infos, disponible sur le site de la mairie d’Asnières
- le site de la mairie d’Asnières
- le blog de la mairie d’Asnières
- les comptes-rendus des séances du conseil municipal de 2002 à 2007
- le « profil socio-économique » des Hauts-de-Seine, 2007-2008, des communes d’Asnières, Clichy et Colombes, publiés par le CCIP (Chambre de Commerce et d’Industrie de Paris)
- les rapports sur la Taxe Professionnelle sur la période 2001-2004, publiés par CRCI (Chambre Régionale de Commerce et d’Industrie de Paris – Ile-de-France)
- le site kompass.fr
1.5. Lexique
Il est possible que certains
termes utilisés dans ce dossier semblent être du « jargon financier »,
bien qu’une attention particulière ait été apportée au choix des expressions
employées. Un lexique financier peut être téléchargé au lien suivant : http://www.colloc.minefi.gouv.fr/colo_otherfiles_fina_loca/docs_som/brochure_communes_2005_lexique.pdf
1.6. Notions budgétaires
La structure du budget d’une commune comporte différentes parties : la section de fonctionnement et la section d'investissement qui se composent, toutes deux, d'une colonne dépenses et d'une colonne recettes. À l'intérieur de chaque colonne, il existe des chapitres, qui correspondent à chaque type de dépense ou de recette, ces chapitres étant eux-mêmes divisés en articles.
1) La section de fonctionnement regroupe :
a) En dépense :
- les charges de personnel
- toutes les charges dépenses nécessaires au fonctionnement de la collectivité (fournitures pour le personnel municipal, prestations de services avec des entreprises, indemnités versées aux élus, frais de nettoyage des locaux, frais d’affranchissement, de réceptions…),
- les subventions versées,
- les intérêts de la dette,
- les dotations aux amortissements
b) En recette :
- les dotations de l'État (Dotation Globales de Fonctionnement ou DGF),
- les impôts et taxes : impôts locaux (4 taxes) et autres (taxe d’enlèvement des ordures ménagères, taxe sur l’électricité, droits de mutation…),
- les prestations de services redevances et droits des services à caractère culturel, sportif, social, de loisir...),
- éventuellement, des reprises sur provisions et amortissement que la collectivité a pu effectuer
2) La section d’investissement regroupe :
a) En dépense :
· les dépenses d'équipement de la collectivité (travaux en cours, nouveaux investissements…),
· le remboursement de la dette en
capital
b) En recette :
· les nouveaux emprunts,
· les dotations et subventions de l'État
2. Une fiscalité locale en trompe-l’œil
2.1. Principe du calcul de
l’impôt
En matière de fiscalité locale, il est important de ne pas confondre les taux d’imposition avec le produit des impôts, c’est-à-dire le montant d’impôt payé au Trésor public, et qui revient à la collectivité. En effet, le taux n’est que l’un des deux principaux éléments permettant de calculer les impôts locaux. L’autre élément principal est la base sur laquelle va s’appliquer le taux, de sorte que l’impôt final se calcule de la manière suivante :
Impôt payé (produit des impôts) = base x taux
Qu’est-ce que la base de l’impôt ? Elle varie en fonction des différents impôts locaux.
Le tableau suivant indique la base pour chaque impôt et donne sa définition.
|
Taxe locale |
Base |
Définition |
|
Taxe Foncière – Propriétés bâties |
Valeur locative foncière |
50 % de la valeur locative cadastrale |
|
Taxe Foncière – Propriétés non bâties |
Valeur locative foncière |
80 % de la valeur locative cadastrale |
|
Taxe Professionnelle |
Valeur locative des immobilisations corporelles |
Valeur locative foncière + 16 % autres immobilisations corporelles (ordinateurs, machines…) + 6 % des recettes (cas particuliers) |
A noter les points suivants :
- la valeur locative cadastrale est établie par le Centre des Impôts Fonciers (CDIF). La revalorisation annuelle de la valeur locative ne dépend pas de la municipalité, mais du Parlement, qui a voté une augmentation de 1,8 % en 2007.
- Pour la Taxe d’Habitation, on obtient la base nette après avoir appliqué des abattements. Il existe des abattements obligatoires (pour charge de famille) et facultatifs. L'abattement est soit forfaitaire (F), soit un pourcentage de la valeur locative, qui est voté par la municipalité. C’est également la municipalité qui décide de l’application ou non des abattements facultatifs, ainsi que de leur montant éventuels. Ces abattements sont déterminants, car ils peuvent faire baisser considérablement la base, et donc réduire l’impôt de manière conséquente. Nous donnerons les détails de ces abattements dans la section consacrée à l’étude de la Taxe d’Habitation (cf. section 2.3)
- La base de la Taxe Professionnelle est égale à la valeur locative des immobilisations corporelles, à laquelle on ajoute 6 % des recettes pour certaines professions (libérales notamment). Il existe deux types d’immobilisations :
- Les immobilisations passibles de la taxe foncière, qui correspondent aux locaux de l’entreprise sur le territoire de la commune
- Les immobilisations non soumises à la taxe foncière (ordinateurs, machines, etc.) : seront retenus 16 % du prix d’achat du bien ou du loyer si elles sont louées.
Depuis 2003, la part des salaires n’est plus prise en compte dans le calcul de la Taxe Professionnelle.
- Exonérations : elles s’appliquent dans des cas particuliers : immeubles publics ou ruraux, entreprises nouvelles… pour la Taxe Foncière, les personnes âgées de plus de 60 ans ou les personnes handicapées pour la Taxe d’Habitation, et enfin, des entreprises d’un certain d’activité pour lequel la collectivité a décidé l’exonération.
Ainsi, le taux n’est pas le seul élément du calcul de l’impôt. Il faut également tenir compte des bases spécifiques à chaque impôt et des éventuels abattements.
2.2. Un produit d’impôts faible, dû à de faibles revenus de la Taxe Professionnelle
Si l’on additionne les recettes fiscales de la part communale des quatre taxes locales (Taxe d’Habitation, Taxe Foncière sur les Propriétés Bâties, Taxe Foncière sur les Propriétés non Bâties, Taxe Professionnelle), on obtient le produit fiscal de la commune, également appelé le produit d’impôt. Asnières, le produit fiscal est en dessous de la moyenne des villes de la strate : 578 € par habitant de recette fiscale en 2006 contre 837 € pour la moyenne de la strate, 811 € par habitant pour la ville de Colombes et 1 092 € par habitant pour celle de Clichy. Le produit fiscal est donc presque deux fois moindre à Asnières qu’à Clichy. Ces faibles recettes fiscales ont pour conséquence un budget de fonctionnement limité, que l’on étudiera dans la section 3.1.
A quoi est dû ce faible produit de la fiscalité locale ?
1) Constat : un produit fiscal de
la Taxe Professionnelle faible et une faible évolution
En 2006, la part des recettes de la Taxe Professionnelle rapporté au produit fiscal est de l’ordre du tiers (33,4 %), alors qu’il est de près de la moitié pour Clichy (47,1 %), la moyenne de la strate (45,4 %) ou encore la moyenne des communes des Hauts-de-Seine (47,8 %, chiffre 2003).
Le produit de la Taxe Professionnelle est donc particulièrement faible à Asnières : à peine 193 € par habitant en 2006, contre 380 € pour la moyenne de la strate et 514 € pour Clichy, soit près du triple ! En montant brut, la Taxe Professionnelle rapporterait en 2006 25,9 Millions d’Euros à Clichy, 20,6 Millions d’Euros à Colombes contre seulement 14,7 Millions d’Euros à Asnières. A Asnières, la Taxe d’Habitation rapporterait plus (17 Millions d’Euros) que la Taxe Professionnelle. (cf. section 2.3 sur la Taxe d’Habitation)
Comment expliquer ces modestes revenus de la Taxe Professionnelle ? Comment expliquer également la faible augmentation du produit entre 2003 et 2006 ? En effet, le tableau suivant illustre l’évolution du produit de la Taxe Professionnelle. On constate que sur la période 2003/2006, le produit de la Taxe Professionnelle augmente de 12,9 % à Asnières contre 21, 4 % à Colombes et 32,8 % à Clichy. Si l’on tenait compte des années 2001 et 2002, cela fausserait la comparaison car les bases étaient encore calculées en fonction du nombre de salariés avant 2003.
|
part produit TP / produit
fiscal |
2006/2003 |
2006/01* |
|
moyenne
strate |
22,6
% |
+
13,8% |
|
Asnières-sur-Seine |
12,9
% |
-
2,0% |
|
Clichy |
32,8
% |
+
9,6% |
|
Colombes |